»Digitales.Berlin«. Neun Dinge in der Verwaltungsdigitalisierung, derer sich die Freien Demokraten bis zum Jahr 2026 annehmen sollten

Berliner Menschen wünschen sich unkomplizierte Wege, um ihre Verwaltungsvorgänge sicher, schnell und kundenfreundlich abzuwickeln. Kaum jemand möchte viel Freizeit dafür aufwenden, um notwendige Angelegenheiten in Ämtern und Behörden zu erledigen. Zwar betont der Senat immer wieder, dass es in Berlin bis zum 31. Dezember 2022 möglich sein soll, Bürger- und Verwaltungsdienstleistungen im Kontext des Onlinezugangsgesetzes digital abzuwickeln, aber die Erreichung dieses Ziels erscheint für das Land Berlin angesichts des Planungschaos und eklatanter struktureller wie personeller Schwächen in der Verwaltungsorganisation fraglich. Das Land Berlin hinkt (wie ganz Deutschland) bei der Digitalisierung der Verwaltung im europäischen und weltweiten Vergleich hinterher. In internationalen Rankings der EU oder anderer Institutionen erreichen wir kaum mehr als mittlere Plätze. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Oftmals liegt es an der mangelnden Bereitschaft der jeweiligen Führungskräfte der öffentlichen Verwaltung selbst, interne Regulierungen an die digitalen Bedingungen anzupassen. Der Hang zum Papier ist scheinbar stark ausgeprägt. Zum anderen werden Daten und Informationen behördenübergreifend nicht auf intelligente Weise verknüpft, sie werden ständig neu durch unterschiedliche staatliche Stellen erhoben und sind entsprechend undurchsichtig verteilt. Neben der Kunden- und Nutzerorientierung im E-Government bedarf es aber auch umfangreicher Modernisierungsmaßnahmen in der Binnenorganisation der Berliner Verwaltung. Schließlich ist ein Blick auch auf das Datenschutzrecht zu werfen, das unserer Recht auf informationelle Selbstbestimmung in der digitalen Welt abzusichern hilft.
Vor diesem schwierigen Hintergrund ergeben sich folgende hoch prioritäre Handlungsfelder, die in den nächsten fünf Jahren dringend angegangen und gelöst werden müssen, um eine in alle Richtungen zufriedenstellende Lösung für die Digitalisierung der Berliner Verwaltung zu erreichen.

1. Das Angebot digitaler Service- und Verwaltungsdienstleistungen im Land Berlin ist flächendeckend digital, bürger- und nutzerfreundlich, interoperabel und medienbruchfrei verfügbar bis zum 31. Dezember 2022 gestalten.

Die Berliner Menschen haben nicht täglich mit der Berliner Verwaltung zu tun. Viele möchten sich zudem nicht mit rechtlichen Vorgaben, dem Formularwirrwarr und weiteren bürokratischen Hürden auseinandersetzen. Sie möchten Dienstleistungen bequem abrufen und in einfacher Weise erledigen können. Dieses gelingt umso besser, wenn durchdachte Lösungen und Konzepte verfolgt werden, die diesem Anspruch genügen. Dazu gehört aus unserer Sicht insbesondere

• das Festhalten an dem Zeitplan des Onlinezugangsgesetzes,
• das Bekenntnis zu einem bundeseinheitlichen Portalverbund mit einem einheitlichen, barrierefreien Zugang zu staatlichen Verwaltungsdienstleistungen,
• die Neuausrichtung der Website »berlin.de« auf öffentliche Kernanforderungen und ständig verfügbare sowie einfache Zugänge zu Service- und Verwaltungsangeboten,
• eine 3-Klick-Strategie, die die Benutzerinnen und Benutzer in drei Schritten zu ihrem konkreten Anliegen führt,
• durchgehende Online-Anträge ohne Faxen, Scannen, Drucken oder Unterschriftserfordernisse,
• das Forcieren einer datenschutzkonformen Registermodernisierung über Datentreuhänder-Technologien oder unabhängige Treuhänderstellen, die einerseits dem übergeordneten »once-only«-Gedanken Rechnung trägt, aber einen unmittelbaren, ungefragten, zentralen Zugriff auf Daten und Informationen von Berliner Menschen verhindert,
• sowie individuelle Nutzungstransparenz und Kontrollmöglichkeiten für die Berlinerinnen und Berliner im digitalen Geschäftsverkehr und dem Datenaustausch.

2. Ein 13. – rein virtueller – Bezirk mit einem virtuellen Rathaus

Mit einem digitalen Rathaus in Berlin soll ein virtuelles Muster–Amt auf den Weg gebracht werden, welches die Verwaltungsdigitalisierung forciert. Es hat grundsätzlich gleiche Aufgaben wie die bestehenden zwölf Bezirksämter (die natürlich im Rahmen der üblichen Verwaltungsmodernisierung ebenfalls weiterentwickelt werden), ermöglicht aber zugleich die Abstimmung mit „Füßen und Mauszeigern“ der Bürgerinnen und Bürger, welche Form des staatlichen Dienstleistungsangebotes besser angenommen wird. Zudem wird vermieden, dass Bürger für jeden Prozess sich an ein anderes „digitales Amt“ wenden Dabei soll das digitale Rathaus ein echter digitaler Neubau sein, der ein langsames „Ausphasen“ der Bestandssysteme vermeidet. Geschäfts- und Verwaltungsprozesse können gänzlich neu gedacht und realisiert werden. Es wird von vorneherein vermieden, bestehende Prozesse lediglich zu optimieren, sondern das Verwaltungshandeln wird an den veränderten Rahmenbedingungen, die mit der Digitalisierung einhergehen, neu ausgerichtet. Vorteil des digitalen Neubaus ist es weiter, dass die Verwaltungsverfahren nur einmal digitalisiert und neu aufgesetzt werden müssen. Die nur mit hohem Aufwand zu erreichende Migration in vorhandene zwölf Bestandssysteme der Bezirksebenen entfällt. Auch entfallen kostspielige und zeitaufwändige Arbeiten im Zusammenhang mit der notwendigen Geschäftsprozessoptimierung sowie Re-Organisation in den Bezirken.

3. Bis zum 31. Dezember 2025 die sichere Online-Identität zu einem Bürgerrecht Berliner Menschen machen.

Eine sichere Online-Identität sollte – genauso wie das Recht auf einen Reisepass – ein Bürgerrecht für alle Berliner Menschen sein. Denn die Dauerkrise bei der Kfz-Zulassung hat es deutlich aufgezeigt. Auch digitale Verwaltungsdienstleistungen – wie die der internetbasierten Zulassung (iKfz) – sind unbrauchbar, wenn Bürgerinnen und Bürger die dargebotenen sicheren Authentifizierungs- und Identifizierungswege nicht annehmen. Damit wird die sichere Identifizierung zu einem entscheidenden kritischen Erfolgsfaktor für eine effektive Digitalisierung unseres Staates. Aber nicht nur bei der iKfz zeigt sich ein Dilemma. Auch die Beantragung staatlicher Hilfen über eilig auf den Weg gebrachte Online-Verfahren hat die enormen Missbrauchspotenziale aufgezeigt: Kriminelle haben hohe Summen erbeutet, indem sie öffentliche Webauftritte fingierten und sich dadurch in betrügerischer Weise personengebundene Informationen Dritter aneignen konnten. Es gilt daher in hoher Priorität einen für alle Seiten sicheren und vertrauenswürdigeren digitalen Authentifizierungs- und Interaktionsweg zu entwickeln, der Transaktionen zwischen Verwaltung, Bürgerinnen und Bürgern und Unternehmen ermöglicht. Berlin kann hier ein Vorreiter sein, wenn es die übergreifende Zusammenarbeit – auch auf europäischer Ebene – sucht, die qualifizierte elektronische Signatur flächendeckend ermöglicht und moderne Verschlüsselungstechnologien anwendet, die auch von Berliner Menschen verstanden und einfach gehandhabt werden können.

4. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung stärken und den Datenschutz verständlicher gestalten.

Datenschutz ist Grundrechteschutz, denn er sichert unter anderem unser Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Und zugleich ist Datenschutz auch ein Abwehrrecht insbesondere gegenüber staatlichem Handeln, denn er begrenzt das unrechtmäßige Aneignen, die Zweckentfremdung und das anlasslose Sammeln von personengebundenen Daten und Informationen. Aus diesen Gründen steht der Datenschutz im besonderen Fokus liberaler Politik. Mit dem Wirksamwerden der europäischen Datenschutzgrundverordnung im Mai 2018 sowie den darauf aufbauenden bundes- und landesgesetzlichen Vorschriften liegen nunmehr zahlreiche Erkenntnisse und Erfahrungen vor, um die gesetzliche Weiterentwicklung des Datenschutzrechtes auf Landesebene (unter Berücksichtigung der anderen Bundesländer sowie der Bundesebene mit ihren bundesgesetzlichen Vorschriften) vorzusehen. Wichtige Bausteine sind hierbei insbesondere:

• die Stärkung des Selbstbestimmungsrechts bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und Informationen durch Automatisierung und den Einsatz leicht handhabbarer (Datenschutz-)Technologien,
• das Auflösen von Widersprüchen und Unklarheiten (die insbesondere durch überbordende untergesetzliche Vorschriften entstanden sind),
• die länderübergreifende Harmonisierung und Standardisierung datenschutzrechtlicher Vorschriften,
• das Vereinfachen des Gesetzeswerkes mit dem Ziel einer verständlichen Vermittlung zentraler Anliegen gegenüber Berliner Menschen und Unternehmen ,
• bessere Rahmenbedingungen für datenschutzkonforme, datengetriebene Geschäftsmodelle,
• Bündelung, Profilierung und Schwerpunktbildung der länderübergreifenden Aufsicht,
• die Stärkung der Durchsetzbarkeit von Anordnungen und Regeln, insbesondere im öffentlichen Bereich einschließlich der Aussprache von Sanktionen.

Ein besonderes Augenmerk gilt dem Gesundheits-Datenschutz. Mit der flächendeckenden Einführung einer elektronischen Patientenakte ab dem Jahr 2021 sind wesentliche datenschutzrelevante Stellschrauben gänzlich neu zu formulieren, um den besonders sensiblen Bereich von Gesundheitsdaten bestmögliche Integrität, Vertraulichkeit und Verfügbarkeit zukommen lassen zu können. Oberstes Ziel muss es sein, dass Patienten und Patientinnen im Mittelpunkt stehen, der Schutz ihrer Gesundheitsdaten gewährleistet ist – aber auch eine selbstbestimmte Verwertung möglich wird. Die Eckpunkte hierfür sind:

• die Stärkung des Selbstdatenschutzes und der Patientensouveränität, um dem Recht auf Selbstbestimmung nachkommen zu können,
• das Etablieren (öffentlich finanzierter) unabhängiger Datentreuhändermodelle auf robusten Infrastrukturen, die den Austausch von Datengebern und Datennutzern entgeltfrei organisieren und sicher gestalten
• Berücksichtigung von Forschungskompabilität (für eine bessere datengestützte Gesundheitsforschung), indem über einen abgestuften Prozess mit eigens eingerichteten Vertrauensstellen, hinreichender Pseudonymisierung/Anonymisierung sowie Fragmentierung eigene Daten an die (bevorzugt) universitäre Forschung gegeben werden können.

5. Informationssicherheit mehr Augenmerk schenken und es als Bestandteil eines weiterentwickelten E-Government-Gesetzes besser verankern.

Der Angriff auf das Kammergericht hat es eindrucksvoll bewiesen. Die Vernetzung aller Lebens- und Arbeitsbereiche durch Informations- und Kommunikationstechnologie führt auf der einen Seite zu mehr Teilhabe und effektiverer Steuerung; zum anderen steigen die Missbrauchspotenziale und Risiken auf Manipulation und Zerstörung. Der Staat wird verletzlich. Um die Integrität, Vertraulichkeit und Verfügbarkeit der informationstechnischen Systeme im Land Berlin besser gewährleisten zu können, ist die Widerstandsfähigkeit von Netzen und Infrastrukturen massiv zu investieren. Die Informationssicherheitsarchitektur ist darüber hinaus in Gänze weiter zu professionalisieren und gesetzlich verbindlicher zu gestalten. Es braucht einen verlässlich hohen Standard in der von öffentlicher Seite zu verantwortenden Informationssicherheit. Neben den organisationalen Fragen (wie der Bündelung und Stärkung von Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten) sind auch hochmoderne, automatisierte IT-Sicherheitstechnologien in Betracht zu ziehen, um Abhängigkeiten von der Verfügbarkeit hochqualifizierten Personals zu vermeiden, jedoch muss auch der Personalpool für entsprechende, hochqualifizierte Fachkräfte für IT-Sicherheit nachhaltig aufgestockt werden.

Ein hoher Standard in der Informationssicherheit lässt sich aber nicht nur Organisation Technologie verwirklichen. Er kann nur dann erfolgreich und effizient verwirklicht werden, wenn alle Beschäftigten regelmäßig erkennen und akzeptieren, dass sie ein bedeutender und notwendiger Faktor für den Erfolg der Behördenarbeit sind und wenn sie bereit sind, Sicherheitsmaßnahmen wirkungsvoll zu unterstützen. Hierfür müssen eine zeitgemäße Sicherheitskultur und ein Sicherheitsbewusstsein (Awareness) aufgebaut und gepflegt werden. Die Beschäftigten müssen für relevante Gefährdungen sensibilisiert werden und wissen, wie sich diese auf alle Lebensbereiche auswirken können. Denn je mehr sie sich damit auskennen, desto eher akzeptieren sie entsprechende Sicherheitsmaßnahmen. Sie müssen auch über die erforderlichen Kenntnisse verfügen, um Maßnahmen richtig verstehen und anwenden zu können. Insbesondere muss ihnen bekannt sein, was von ihnen im Hinblick auf Informationssicherheit erwartet wird und wie sie in sicherheitskritischen Situationen reagieren sollten. Aus diesem Grund müssen Sensibilisierungs- und Schulungsmaßnahmen bürokratiearm als selbstverständlicher Teil der Arbeitsorganisation und -umgebung akzeptiert und verinnerlicht werden und unmittelbar über den eigenen Arbeitsplatzrechner online vermittelt werden. Bestehende Formen der papierbasierten IT-Sicherheitsbelehrung ablösen.

6. Digitale Lagebilder für die politische Planung und Steuerung Berlins nutzen

Die Bewältigung von Ausnahmesituationen ist ohne gute Datenlage nicht zu leisten. Die Pandemie-Situation zeigt deutlich auf, dass das amtlich-analoge Berichts- und Meldewesen schnell an seine Grenzen stößt. Bei den öffentlichen Gesundheitsdiensten ist es offensichtlich: Statt digitaler Basiswege herrschen Faxe und Excel-Tabellen immer noch vor. Langsamkeit geht vor Schnelligkeit und Unvollständigkeit erschwert ein umfassendes Lagebild. Letztlich leidet die funktionierende gesundheitliche Prävention.

Das Berichts-, Informations- und Meldewesen (nicht nur für die öffentlichen Gesundheitsdienste) insgesamt bedarf daher massiver digitaler und technischer Auf- und Ausrüstung. Digitale Lagebilder haben das herkömmliche Berichts- und Meldewesen gänzlich abzulösen. Eine dazugehörige Datenstrategie für das Land Berlin öffnet zudem Berlins digitale Daten und Informationen für Gesundheit, Gesellschaft, Wirtschaft, Wissenschaft Umwelt und Klima. Berlin ist zum Vorreiter einer verstärkten, verantwortungsvollen Datennutzung (für datengetriebene Politikgestaltung) zu machen und zum Treiber offener Daten u.a. für eine aktive Gesundheitsberichterstattung oder dem Erschließen von Innovationspotenzialen. Um den gesetzlichen Vorgaben bezüglich Datenschutz und Daten- bzw. IT-Sicherheit gerade im Umgang mit sensiblen Gesundheitsdaten gerecht zu werden sollten jetzt Überlegungen zu den Möglichkeiten einer dezentralen Datenspeicherung vorgenommen werden, die auch über das Ende der Covid-19-Pandemie die stark fragmentierte IT der öffentlichen Gesundheitsdienste in Berlin schnellstmöglich zusammenführen wird.

7. Den Berliner Beschäftigten flächendeckend bis zum 31. Dezember 2024 Homeoffice und Telearbeit als Regelarbeitsmodell anbieten.

Die Berliner Verwaltung ist derzeit auf eine Präsenz- und Vor-Ort-Kultur ausgerichtet. Die plötzliche Umstellung auf Homeoffice und Telearbeit offenbart nunmehr in der Pandemie-Situation sehr eindrucksvoll, dass frappierende Schwächen nicht nur bei der technischen Ausstattung vorliegen (die dringend behoben werden müssen). Um in künftigen Ausnahmesituationen den Betrieb des öffentlichen Bereichs dauerhaft und uneingeschränkt gewährleisten zu können, gilt es daher, flächendeckend Homeoffice- und Telearbeitsmöglichkeiten zu ermöglichen ¬ sowohl mit Blick auf die Ausstattung ¬ als auch hinsichtlich der Arbeitsprozesse. IT-Beschaffung ist somit auf mobile das Arbeitsmodell auszurichten. Es wird ein insgesamter Bedarf für mindestens 25.000 mobile Endgeräte gesehen, mit denen wahlweise von Zuhause, unterwegs oder über eine “Dockingstation” in der jeweiligen Behörde gearbeitet werden kann. Daneben muss in moderne Netze mit hoher Bandbreite investiert werden, um ausreichend parallele Einwahlmöglichkeiten beim Zugang in das Berliner Intranet über VPN- Die Tunnel möglich zu machen. Es muss gewährleistet sein, dass für den Verwaltungsbetrieb (ohne Schulen und Hochschulen) eine Bandbreite im zweistelligen Gigabit-Bereich dauerhaft zur Verfügung steht. Gleichzeitig muss insbesondere die Sicherheit der Daten gewährleistet werden, egal an welchem Ort die Arbeiten stattfinden.

8. Mehr digitale Souveränität für Berlin wagen und Technologieabhängigkeit abbauen.

Bereits seit mindestens 2005 bemüht sich das Land Berlin erfolglos darum, die zunehmende Abhängigkeit von proprietären Software-Anbietern zu reduzieren und bei Beschaffung, Betrieb und Einsatz landeseigener Informationstechnik konsequent auf sogenannte Open-Source-Software oder Open-Source-Produkte zu setzen. Damit zeigt sich sehr anschaulich die geringe Ausprägung, eine landeseigene Strategie für den Ausbau digitaler Souveränität zu verfolgen. Inzwischen sind mehr als 80.000 Computer-Arbeitsplatze und Rechner-Einheiten mit Software und Produkten eines einzigen proprietären Anbieters ausgestattet worden, der seine Angebotsmacht zum Schaden des Landes Berlin ausnutzen könnte.

Schon heute sind die Lizenzkosten für proprietäre Software ¬ beispielsweise für Software-Produkte und Serviceleistungen von Microsoft ¬ enorm. Dies liegt nicht zuletzt auch daran, dass in früheren Zeiten jeweils einzelne Lizenzverträge mit dem Dienstleister geschlossen wurden. Zwar schwenken bei diesem Softwareanbieter aktuell einige öffentliche Stellen im Land Berlin auf den sogenannten Microsoft-Enterprise-Vertrag um, jedoch führen selbst unterschiedliche Zahlungsziele zu Mehrkosten. Diesem Missstand muss konsequent entgegengewirkt werden und ein tatsächlicher Strategiewechsel bei der Beschaffung, dem Betrieb und dem Einsatz von Hard- und Software ist einzuleiten. Im Rahmen einer berlin-eigenen IT-Strategie kann nicht nur die Abhängigkeit von dominierenden Software-Anbietern reduziert werden, sondern auch die Gewährleistung digitaler Souveränität im Land Berlin neu eingeleitet werden. Gerade bei dem Betrieb kritischer Infrastrukturen in den öffentlichen Stellen Berlins sowie in sensiblen – geheimhaltungsnotwendigen – Bereichen Berlins, ist es unabdingbar, die Souveränität und Kontrolle über die eingesetzte Hard- und Software inne zu haben. Eine unnötige Abhängigkeit von außereuropäischen Dienstleistern ist in diesem Segment schnellstmöglich zu vermeiden. Im ersten Schritt müssen die Abhängigkeiten von Fachverfahren zu proprietären Software-Produkten durch eine Umstellung auf offene Schnittstellen durchbrochen werden.

9. Zusammenarbeit und Wettbewerb der öffentlicher IT-Dienstleister gleichermaßen stärken und die Monopol-Stellung des ITDZ Berlin reduzieren

Das gescheiterte Ausschreibungsverfahren für die elektronische Akte im Land Berlin wirft einige Fragen auf. Nicht nur, dass das Aufsetzen einer neuerlichen, zweiten Ausschreibung wegen schwerer Formfehler einen Zeitverzug für die flächendeckende Einführung von mindestens zwei Jahren zur Folge haben wird (ursprünglich 1. Januar 2023, jetzt erst für das Jahr 2025 geplant). Es zeigt sich deutlich, dass der weitgehende Verzicht auf länderübergreifende Zusammenarbeit und das Fehlen wettbewerblich auftretender anderer öffentlicher IT-Dienstleister im Land Berlin der Digitalisierung von Verwaltungsdienstleistungen nicht dienlich sind. Ein wenig mehr Wettbewerb im Bereich der Migration öffentlicher IT oder aber die tiefgehende Kooperation für den Aufbau von Basisdiensten, wie der elektronischen Akte, wäre Ausdruck effektiver wie effizienter Vorgehensweise. Es muss möglich sein, Lösungen für die elektronische Akte aus Nordrhein-Westfalen im Land Berlin nutzen und übertragen zu können. Es ist zielführend, Produkte wie »Einfach Leistungen für Eltern (ELFE)« zentral zu prüfen und ggf. von dem entwickelnden Dienstleister hosten zu lassen. Es gilt, gemeinschaftlicher und länderübergreifender zu agieren. Vorhandene (bundeseinheiliche) Standards sind mit dem Ziel auszubauen, mehr Wettbewerb – aber auch mehr Kooperation zu erzeugen. Interoperabilität, aber auch insbesondere die Datenportabilität, sind hier Schlüsselkonzepte. Darüber hinaus ist eine stärkere Koordination und Zusammenarbeit bei der Software-Entwicklung anzustreben und auch zu vereinbaren. Es mag Berliner Eigenarten geben, die manchmal eine Eigenentwicklung erfordern – aber diese dürfen nur ein Ausnahmefall sein, zumal sie zumeist finanziell nicht länger darstellbar sind.